Ya se conoce el borrador de decreto con el que el presidente Petro busca asumir la facultad de regular las tarifas de los servicios públicos. Su idea es bajar directamente los precios, una medida que si logra concretar, le servirá para tener un logro que mostrarle a la calle que se moviliza el 14 de febrero, en un contexto en el que están peleadas sus reformas sociales en el Congreso.
Pero para hacerlo directamente, según expertos y personas del sector, tendrá que hacer maromas legales y asumir riesgos, como el de un apagón.
Las maromas legales
El presidente Petro anunció hace 10 días que asumiría “personalmente” el control sobre las comisiones de regulación de servicios públicos, para bajar los altos costos de las tarifas de la electricidad en varias partes del país. Citó el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, que en principio parece ser bastante claro.
Ahí el presidente delega en estas comisiones “las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”. Esas comisiones están formadas por ocho miembros independientes, que deben tener unos requisitos de experticia y ejercer su cargo en periodos fijos, por lo que no pueden ser despedidos. Además de los miembros independientes, tienen asiento en las comisiones miembros del gobierno. Por ejemplo, en la Comisión de Regulación (Creg) se sienta también el ministro de Minas y Energía y el de Hacienda.
Pero según el artículo 68, la delegación que hace el presidente se puede reversar: “Las normas de esta Ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones”.
El anuncio generó especulación sobre cómo se traduciría esa promesa en la práctica. En un concepto firmado por el superintendente de Servicios Públicos, Dagoberto Collazos, el funcionario defendió que el presidente sí puede asumir directamente la competencia para reglamentar esas tarifas.
“En vista que se han hecho esfuerzos entre el gobierno y las comisiones reguladoras para reducir la tarifa, y en razón a que no se han logrado los resultados esperados, el gobierno asume temporalmente estas funciones”, dijo Collazos.
Pero ahora que se conoce el borrador del decreto, aunque no es definitivo, ya es más claro cómo es que el gobierno pretende justificar esa apuesta. En el documento se lee: “por el cual se reasumen algunas de las funciones presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios”, una redacción que, para algunos, llama a confusión.
Para Luis Ferney Moreno, profesor del Departamento de derecho minero-energético de la Universidad Externado, el documento da la sensación de que al “reasumir funciones de regulación”, el presidente puede fijar directamente las tarifas de los servicios públicos, pero, según su interpretación, eso no es lo que esa ley le permite.
Para Moreno, las únicas funciones que el presidente ha delegado a las comisiones, a través del decreto 2253 de 1994, son las de señalar las políticas generales de administración, pero no de regulación, que son las de fijar tarifas.
“Lo que puede hacer es señalar políticas generales donde fija unos lineamientos a la Creg y a la Cra (la Comisión de Regulación de Agua potable y Saneamiento básico) sobre administración y control, pero sin quitarles su rol como autoridades tarifarias. No tiene un cheque en blanco para intervenir directamente en los costos de la tarifa de la electricidad o del agua”, dice Moreno.
Para otros expertos, el presidente Petro va a buscar, en todo caso, la forma legal para asegurarse la facultad de fijar las tarifas de los servicios. Eso dice Daniela Mercado Mendoza, abogada y experta en el sector de la regulación energética. Para ella, Petro puede nombrar una alta consejería a la que le ponga la tarea de fijar de manera indirecta esa tarifa, y así se quita la responsabilidad de hacerlo él directamente.
Sin embargo, la necesidad de acudir a una intervención agresiva ha sufrido un golpe adicional en los últimos días. Uno de los argumentos que fortalecía la posición de Petro era que Iván Duque había dejado fichas políticas en la Creg. En efecto, pocos días antes de terminar su mandato, nombró a tres personas para un periodo fijo de 4 años. Entre ellos a un abogado cercano a él, el exsuperintendente Andrés Barreto, que no tenía experiencia en el sector. Pero dos de esos tres nombramientos se cayeron, incluyendo el de Barreto el viernes de la semana pasada.
Ahora Petro puede nombrar a dos de esos ocho comisionados que había dejado Duque, y a otros dos a lo largo de este año, luego de que cumplan su periodo, con lo que se debilita el argumento de que es una comisión duquista.
Un freno de mano a la inversión y un riesgo de apagón
Si Petro sigue adelante con las maromas legales para intervenir el sector, advierten jugadores del sector, generaría una incertidumbre que frenaría las inversiones futuras.
“En el mercado de la energía eléctrica las tarifas son aprobadas porque los comercializadores, como Enel, asumen unas expectativas de retorno a sus inversiones a varios años. Si el presidente cambia de un momento a otro el precio de la energía en la bolsa y fija una tarifa, esas inversiones se ponen en riesgo”, dice Mercado. “Eso impacta potencialmente los incentivos de esos actores para seguir invirtiendo en el mercado, y, finalmente, puede bajar la oferta de energía”, agrega.
Incluso, la misma Creg advirtió en un comunicado que su función es la de velar por la continuidad del servicio, y que para eso necesita preservar independencia. “Los organismos reguladores deben tener una naturaleza independiente para asegurar que sus decisiones sean objetivas, imparciales, consistentes y técnicas. Esto permite que los agentes regulados, así como el público en general, perciban objetividad, neutralidad y transparencia por parte del Estado”, dice el comunicado.
Para Manuel Maiguashca, exviceministro de minas y energía del gobierno de Álvaro Uribe, y socio de Cerrito Capital, el sector sí tiene que hacer ajustes en su regulación, “pero se debe hacer dentro de la institucionalidad. Si se hace de manera torpe puede afectar la confianza del sector. Y eso es algo que hemos construido paso a paso”, agregó.
Incluso, en un comunicado del gremio de los Generadores de Energía Eléctrica, Acolgén, llamaron la atención sobre la necesidad de tener una mayor claridad de los planes del Gobierno. “De lo contrario, se genera incertidumbre para las inversiones y se reduce el margen de maniobra para reaccionar a los déficits de energía proyectados por la Unidad de Planeación Minero Energética”, dice el comunicado.
El otro escenario es el de un posible apagón. La explicación a eso es que, según expertos en energía eléctrica, una intervención muy agresiva en la manera cómo funciona el sistema podría afectar la operación de las empresas del sector que se dedican a generar, transmitir y distribuir energía.
José Camilo Manzur, presidente del gremio de las empresas distribuidoras de energía, le explicó a La Silla que el papel de las comisiones reguladoras de servicios públicos nació después del apagón del 92, precisamente para evitar que eso ocurriera otra vez.
“Ya vivimos un momento en el que el gobierno se encargaba de la totalidad de la inversión en el sector. En ese entonces lo que había era un capricho del gobierno de cubrir las tarifas, llenándolo de compromisos y haciendo insostenible las finanzas públicas”, agregó Maiguashca.
De hecho, entre 1980 y 1987, el 37 por ciento de los intereses de la deuda pública externa de Colombia correspondía al sector eléctrico. Y en diciembre de 1991, previo al apagón, ese sector era el mayor problema macroeconómico del país, según un estudio de la Fundación Ecsim, que se enfoca en esa industria.
¿Por qué el Pacto no cumplió las expectativas?
Antes de que el presidente se decantara por la vía de intervención directa, la estrategia del gobierno había sido la negociación con los operadores. En septiembre de 2022 el ministerio de Minas y Energía anunció un pacto tarifario que buscaba bajar las tarifas de energía.
La solución consistió en desindexar los precios de la energía del índice de precios al productor (IPP), que estaba más caro que el Índice de Precios al Consumidor (IPC) hasta diciembre de 2022. Por eso decidieron vincularlo al dato de la inflación. Y eso implicaba, entre otras cosas, renegociar unos contratos que utilizaban el IPP.
El problema fue que los precios no bajaron tanto como se esperaba y había anunciado la ministra. Y apenas 5 meses después, Petro rompió el pacto anunciando medidas más agresivas con las comisiones. El argumento fue que las tarifas en ese periodo no bajaron como se esperaba.
La reducción en tarifas de energía en todo el país fue incluso menor al anuncio de la ministra Vélez del 2,7%. Entre agosto y diciembre bajaron 1,6%. Y, particularmente en diciembre, aumentaron 0,8%. Incluso, este año algunos operadores ya han anunciado nuevas alzas.
El Ministerio de Minas y Energía defiende que el Pacto sí sirvió para romper la tarifa de crecimiento de los precios y que gracias a él, el país paga un 18% menos de lo que estaría pagando. También dice que las variaciones no fueron iguales porque, en todo caso, sólo se acogieron al pacto 13 agentes de la cadena de distribución, y se negociaron 857 contratos de suministro de generación de energía.
Según explica Daniela Mercado, ese pacto era, en todo caso, una solución temporal. En ese sentido cree que los precios de la energía seguirán altos porque la inflación sigue estando alta, y eso tiene una incidencia directa en los precios de los productores. Encima de todo, el gobierno le puso más impuestos a las hidroeléctricas en la reforma tributaria aprobada el año pasado.
“El Pacto de justicia tarifaria no fue una decisión para que bajaran los precios en el tiempo, sino para la estabilización de precios en cinco meses. Una cosa es dar incentivos a generadores para bajar precios y otra estabilizarlos temporalmente. Lo que se hizo al indexar temporalmente a las tarifas al precio del IPC fue algo que sirvió, pero temporalmente. En enero los precios de la energía volvieron a estar indexados al IPP y eso es lo que se refleja en las alzas”.
Uno de los argumentos que sugirió el mismo Petro para que los precios de la energía siguieran altos es que las generadoras hidroeléctricas seguían cobrando cara la energía mientras los embalses seguían llenos.
Explicame el soporte tecnico para que las generadoras hidroeléctricas con embalses llenos pongan a $900 pesos el kilovatio hora, cuando normalmente era de 200?
O por qué crecieron hasta en un 40% las tarifas de la Costa Atlántica? https://t.co/jip8XvBb0P
— Gustavo Petro (@petrogustavo) January 27, 2023
Pero para Mercado, es simplista el diagnóstico de que los generadores de energía no quisieron bajar las tarifas que cobraban cuando tenían los embalses llenos.
“Es cierto que hay grandes generadores que están ofertando caro el precio de la energía en la bolsa, pero esto se explica porque hay proyecciones de que el Fenómeno de la Niña (que lleva tres años) acabará pronto en el país, y eso va a traer sequías y una mayor escasez de energía hidroeléctrica, por lo que ahora la venden cara para que no se la compren, y así se aseguran de mantener los embalses llenos para cuando llegue ese momento”, dice.
El otro problema que argumentan las empresas del sector, como explicó Alcogén en el comunicado, es que el 80 por ciento de la energía está acordada en unos contratos a largo plazo. Por eso, cuando hicieron el Pacto tarifario renegociaron algunos de esos acuerdos, pero algunas empresas no tenían el músculo financiero para hacerlo.
Como explicó una fuente del sector que pidió no ser citada, “todas las empresas que se acogieron al pacto por la justicia tarifaria cumplieron las disminuciones a las cuales se comprometieron. Pero algunas empresas no se acogieron parcial o totalmente, porque sus condiciones financieras u operativas no se los permitían”.
Esa experiencia mostró las dificultades técnicas y financieras de controlar las tarifas en el sector. Una tarea que el presidente busca asumir, junto a los riesgos asociados a intervenir en un mercado tan complejo.
