Colombia ha puesto mucha plata en la implementación de la paz

Esta columna fue escrita en conjunto con Federico Dupont.

La construcción de paz requiere andamiaje institucional. En este documento rastreamos la evolución de las instituciones de la paz de Colombia y los presupuestos asignados entre 2011 y 2024. Esta información sirve de insumo para contextualizar los esfuerzos de construcción de paz a casi ocho años de la firma del Acuerdo de paz entre el gobierno y las Farc en 2016.

El presidente Petro ha dicho que Colombia no quiere cumplir los Acuerdos de Paz e incluso que iría al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas a denunciar al Estado colombiano por ese incumplimiento. Eso contrasta con la continuidad que ha habido en la inversión hacia la paz desde la firma del acuerdo e incluso desde antes, porque Colombia lleva varias décadas invirtiendo en construcción de paz. 2024 es el año con la mayor asignación de presupuesto hasta el momento, 16.5 billones de pesos, después de la caída que hubo en 2023.

En total, entre 2016 y 2024 se han invertido 81,02 billones de pesos en la paz de Colombia. Si bien esto no incluye todo lo que ha invertido la sociedad y la cooperación internacional, da cuenta de los enormes esfuerzos que se han hecho a lo largo de las décadas, a través de distintos gobiernos, incluso aquellos más reacios a las negociaciones.

Entre el 2011 y 2024 fueron creadas por lo menos 32 instituciones asociadas a la construcción de paz en Colombia. Con la eliminación de la Alta Consejería para el Posconflicto, el Consejo Interinstitucional del Posconflicto en 2022 y la finalización de la Comisión de la Verdad en 2023, tenemos identificadas 29 instituciones que se dedican a la construcción de paz hoy. En la Tabla 1 se muestra la fecha de creación de esas entidades. Aproximadamente la mitad de las instituciones nacieron posteriormente a la firma del Acuerdo de 2016 y la otra mitad nacieron antes. 

Tabla 1. Línea de tiempo de la creación de entidades asociadas a la construcción de paz en Colombia (2011-2024)

Nombre de la Entidad	Fecha de creación	Fecha de finalización
Centro Nacional de Memoria Histórica	28 de junio de 2011
Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario	2 de noviembre de 2011
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Unidad de Restitución de Tierras	2 de noviembre de 2011
Departamento de Prosperidad Social	5 de noviembre de 2011
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas – Unidad para las Víctimas	20 de diciembre de 2011
Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas	20 de diciembre de 2011
Oficina del Alto Comisionado para la Paz	1 de febrero de 2012
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional – Dirección de Justicia Transicional	9 de enero de 2014
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos	2 de septiembre de 2014
Alta Consejería para el Posconflicto	2 de septiembre de 2014	1 de agosto de 2022
Consejo Interinstitucional del Posconflicto	9 de noviembre de 2015	1 de agosto de 2022
Agencia de Renovación del Territorio	7 de diciembre de 2015
Agencia de Desarrollo Rural	7 de diciembre de 2015
Agencia Nacional de Tierras	7 de diciembre de 2015
Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento, la Utilización y la Violencia Sexual contra Niños, Niñas, Adolescentes por Grupos Armados al Margen de la Ley y por Grupos Delictivos Organizados	3 de octubre de 2016
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final	7 de diciembre de 2016
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad	3 de febrero de 2017
Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos	15 de marzo de 2017
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición	4 de abril de 2017
Jurisdicción Especial para la Paz	4 de abril de 2017
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición	5 de abril de 2017	1 de agosto de 2022
Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado,	5 de abril de 2017
Dirección para la Acción Integral contra Minas Antipersonal – Descontamina Colombia	26 de abril de 2017
Fondo Colombia en Paz	27 de abril de 2017
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia	26 de mayo de 2017
Contraloría Delegada para el Posconflicto	27 de mayo de 2017
Agencia para la Reincorporación y la Normalización	29 de mayo de 2017
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política	29 de mayo de 2017
Consejo Nacional de Reincorporación	7 de diciembre de 2017
Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos	22 de noviembre de 2019
Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz	30 de diciembre de 2022
Comité de Seguimiento a las Recomendaciones de la Comisión de la Verdad	26 de abril de 2023

La mayor parte de instituciones que hacen parte de este listado son entidades públicas (11), seguidas por dependencias de otras entidades (10) y mecanismos de coordinación (9), como podemos ver en la Figura 1. A su vez, el 75% de las instituciones hacen parte de la rama ejecutiva, el 19% de la rama judicial y el 6% hacen parte de los organismos de control. 

Figura 1. Clasificación de entidades asociadas a la construcción de paz en Colombia de acuerdo con el tipo de entidad que constituyen.

Si bien hay un gran número de entidades relacionadas con la paz en Colombia, vimos su presupuesto para profundizar el análisis. Para medir el presupuesto de estas instituciones se tuvo en cuenta las entidades públicas, por ser parte explícita como ítems dentro del presupuesto nacional. Usamos la información de los decretos anuales de liquidación de presupuesto nacional para los años 2016 a 2024. El 2016 es el año de referencia inicial por ser el año de la firma del Acuerdo de Paz entre el gobierno nacional y las Farc y para tener un número de entidades que puedan reflejar tendencias en la inversión nacional.

Además de construir una serie histórica del presupuesto, se discriminó entre el presupuesto de funcionamiento y el de inversión. El presupuesto de funcionamiento lo componen los gastos operativos burocráticos de las entidades, mientras que el presupuesto de inversión contiene los proyectos de inversión orientados a la generación bruta de capital o el desarrollo de política pública.

En la Figura 2 queda claro que el presupuesto histórico de las instituciones asociadas a la construcción de paz discriminado por presupuesto de inversión, funcionamiento y el presupuesto total. Vemos un aumento sostenido en la inversión en estas instituciones desde el 2016 hasta el 2022. Después, una caída marcada en 2023, el año de cambio de gobierno y que coincide con el final de una de las instituciones más importantes en el presupuesto, la Comisión de la Verdad (CEV), y finalmente un aumento para 2024.

Por otro lado, el presupuesto de inversión es mucho más alto que el presupuesto de funcionamiento. En este último ítem hubo un aumento sostenido hasta 2024.

Figura 2. Presupuesto histórico (2016 – 2024) de instituciones relacionadas a la construcción de paz, discriminado por presupuesto de inversión, funcionamiento y total (cifras en billones de pesos de 2018) 

Para tener un panorama más claro de lo que esto significa en un contexto nacional, comparamos la inversión total de todas las instituciones asociadas a la construcción de paz con la inversión total de algunos ministerios e instituciones en ese periodo de tiempo. 

En la Figura 3 se ve que las instituciones relacionadas con la paz desde 2016 han tenido menor inversión que los ministerios de Educación, Salud y Defensa. Solo hasta el 2024 el presupuesto del Ministerio de Defensa es muy similar al de las instituciones asociadas a la paz. Sin embargo, muestra que desde 2016 las instituciones de paz han tenido mayor presupuesto que la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y el Ministerio de Minas. 

Por último, analizamos el presupuesto de inversión de las instituciones de paz (el mayor componente en su presupuesto) comparado con el presupuesto de inversión de las mismas instituciones de la Figura 3. 

Figura 3. Presupuesto total (2016 – 2024) de las instituciones relacionadas a la construcción de paz, comparado con el presupuesto total de ministerios e instituciones del gobierno nacional (cifras en billones de pesos de 2018)

La Figura 4 muestra que el presupuesto de inversión de las instituciones de paz es muy superior al de los otros ministerios y entidades. Es más, para el año 2022 este presupuesto triplica a los ministerios de Educación, Minas y la ANI. Para el 2024 casi les cuadriplica.

Lo anterior hace visible una preponderancia de las instituciones de paz en la inversión en política pública colombiana. Y una mayor asignación del gasto para proyectos y política pública de estas entidades comparado con otros ministerios y entidades.

Figura 4. Presupuesto de inversión (2016 – 2024) de las instituciones relacionadas a la construcción de paz, comparado con el presupuesto de inversión de ministerios e instituciones del gobierno nacional (cifras en billones de pesos de 2018)