Paz con el ELN: capacidades administrativas en el Caribe colombiano. Parte 1

Esta columna fue escrita en conjunto con Emily Villa Carpentier.

En el marco de las negociaciones que adelanta el gobierno nacional con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el eventual inicio de la fase territorial de la paz total, junto con Luis Fernando Trejos Rosero y Emily Villa Carpentier, publicamos el documento Territorios, Capacidades Administrativas y Paz Total en el Caribe colombiano. El caso del ELN. Este trabajo se realizó con el apoyo de la Embajada de Canadá al Departamento de Ciencia Política de la Universidad del Norte.

En esta columna, producto del trabajo antes mencionado, se analiza las capacidades administrativas de las administraciones subnacionales, en cuyos territorios se implementarían las acciones de política pública, derivadas de un posible acuerdo de paz entre el gobierno y el ELN. 

La capacidad administrativa de las administraciones locales es un pilar fundamental para legitimar la acción del Estado en el territorio. Y es entendida, como el conjunto de elementos técnicos, financieros y burocráticos necesarios para que las administraciones subnacionales puedan dar respuesta a las demandas de la ciudadanía.

De ahí que, el desequilibrio entre el nivel de demandas sociales y la capacidad de respuesta de las administraciones locales sea aprovechado por grupos armados como el ELN, para regular aspectos políticos, económicos o sociales, en territorios donde su presencia no se limita única y exclusivamente a acciones militares.

Análisis de la capacidad administrativa

Ante la eventual implementación de la paz total, las realidades administrativas territoriales desempeñarán un rol fundamental. La capacidad de los gobiernos locales para gestionar recursos, implementar iniciativas en territorio e interceder ante las comunidades son algunos de los elementos que pueden facilitar u obstaculizar la materialización de una política de paz territorial. Por lo tanto, la gestión territorial para la paz se convierte en un punto de imprescindible análisis, cuya importancia se acrecienta al tener en cuenta los disímiles contextos territoriales y desafíos propios de cada municipio.

En el caso del Caribe colombiano, los municipios a considerar en el análisis son los siguientes: Santa Rosa del Sur, Simití, Cantagallo, San Pablo, Arenal y Morales de la subregión del Sur de Bolívar; Aguachica, Curumaní, Gamarra, González, La Gloria, Pailitas, Pelaya, Río de Oro, San Martín, San Alberto y Tamalameque en el Sur del Cesar; y cinco municipios de La Guajira que son Maicao, Barrancas, Fonseca, El Molino, Villanueva. Estos municipios, en caso de la firma de un acuerdo de paz, podrían ser escenarios de implementación, principalmente por dos razones. La primera, teniendo en cuenta que los sures de los departamentos de Bolívar y Cesar fueron fundamentales en el origen y la expansión territorial del ELN y son territorios históricos y simbólicos para esta organización armada. Y, la segunda, podrían encuadrarse dentro de los que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud) en 2003 denominó Regiones de Origen, refiriéndose a los territorios en los que guerrilla hace parte del engranaje social y presta servicios estatales.

Un primer elemento contextual sobre la naturaleza de estos territorios la aporta la clasificación de los municipios definida por la Ley 617 de 2000. De acuerdo con esta categorización, los municipios de análisis del Sur de Bolívar, Sur del Cesar y La Guajira hacen parte de la categoría sexta, conformada por todos aquellos municipios o distritos con población igual o inferior a diez mil habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil salarios mínimos legales mensuales. 

Aunque no todos los municipios cumplen con el requisito poblacional de la categoría sexta, al tener un número de habitantes mayor al estipulado, pero, no superan el monto de ingresos corrientes de libre destinación requeridos para ubicarse en una categoría superior, como lo establece la ley. Esto muestra la baja disponibilidad de recursos que existe en estos territorios, lo que puede representar limitaciones para su accionar administrativo. 

Para mayor detalle de las capacidades en estos territorios, se recopiló información contextual sobre los municipios de los tres departamentos referente a la categoría y número de habitantes. Además, se analizaron los resultados de la Medición de Desempeño Municipal y el Índice de Desempeño Fiscal para la vigencia 2022*. Estos dos instrumentos son relevantes para aproximarse a la capacidad administrativa municipal.  

*A la fecha de elaboración de este documento no se han publicado los datos del 2023. 

Tabla No1. Fichas municipales Sur de Bolívar, Sur del Cesar y La Guajira 2022.

Departamento	Municipio	Categoría	Población	Medición de desempeño municipal (MDM)				IDF
				Componente Gestión	Componente resultados	Puntaje MDM	Nivel	Puntaje IDF	Nivel
Sur de Bolívar	Santa Rosa del Sur	6	36.114 habitantes	57.73	73.59	59.19	Alto	55.80	Riesgo
	Simití	6	20.066 habitantes	56.08	60.85	55.29	Alto	53.12	Riesgo
	Cantagallo	6	9.101 habitantes	49.99	64.55	51.62	Medio	50.99	Riesgo
	San Pablo	6	29.770 habitantes	41.47	72.77	42.77	Bajo	55.11	Riesgo
	Arenal	6	8.004 habitantes	35.74	65.33	34.95	Bajo	48.36	Riesgo
	Morales	6	24.811 habitantes	26.83	58.52	27.34	Bajo	63.20	Vulnerable
Sur del Cesar	San Martín	6	31.062 habitantes	65.23	68.39	66.37	Alto	70.34	Solvente
	Pelaya	6	24.170 habitantes	64.10	72.05	65.85	Alto	53.01	Riesgo
	La Gloria	6	19.962 habitantes	63.73	63.23	63.72	Alto	61.15	Vulnerable
	Curumaní	6	43.557 habitantes	56.62	68.59	56.04	Alto	55.68	Riesgo
	Pailitas	6	21.642 habitantes	53.92	67.10	53.10	Medio	54.97	Riesgo
	San Alberto	6	30.644 habitantes	50.36	70.99	50.40	Medio	61.68	Vulnerable
	Aguachica	6	128.425 habitantes	40.62	69.76	40.97	Bajo	54.39	Riesgo
	Tamalameque	6	17.792 habitantes	33.24	67.96	32.91	Bajo	51.41	Riesgo
	Gamarra	6	17.452 habitantes	30.78	65.08	31.49	Bajo	56.74	Riesgo
	Río de Oro	6	19.557 habitantes	30.35	66.87	30.46	Bajo	66.25	Vulnerable
	González	6	4.889 habitantes	28.40	62.70	28.07	Bajo	36.61	Deterioro
La Guajira	Fonseca	6	51.188 habitantes	50.62	68.29	51.48	Medio	54.58	Riesgo
	El Molino	6	8.579 habitantes	45.56	67.09	45.20	Medio	70.66	Solvente
	Barrancas	6	43.744 habitantes	38.99	67.14	38.70	Bajo	44.58	Riesgo
	Maicao	6	203.769 habitantes	36.33	66.89	36.64	Bajo	33.91	Deterioro
	Villanueva	6	33.751 habitantes	37.03	64.85	36.33	Bajo	39.13	Deterioro

Medición del Desempeño Municipal 

La Medición del Desempeño Municipal (MDM) es una herramienta desarrollada por el Departamento Nacional de Planeación que examina el desempeño de los municipios en términos de la gestión y la consecución de resultados de desarrollo, teniendo en cuenta las dotaciones iniciales de los municipios*. La MDM se estructura en los componentes de gestión y resultados. La gestión evalúa las acciones adelantadas por el gobierno local en su rol administrativo y está conformada por los siguientes subcomponentes: movilización de recursos propios, ejecución de recursos propios y de transferencias, transparencia y rendición de cuentas y, por último, recaudo por medio de instrumentos de ordenamiento territorial. El componente de resultados apunta a la revisión de los indicadores de bienestar social, enmarcados en la Constitución de 1991. Sus subcomponentes de medición son educación, salud, servicios y seguridad (Departamento Nacional de Planeación, 2022).

Gráfico 1. Componentes de Medición del Desempeño Municipal (MDM)

En términos metodológicos, el puntaje de la MDM se sitúa entre 0 y 100, siendo los rangos de calificación bajo, medio y alto, como indica la tabla 6. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (2022), la MDM es “un índice de gestión ajustado por resultados”, dado que obtienen mayores puntajes aquellos municipios que concentren una buena gestión y una mejoría en sus resultados de acuerdo con sus capacidades iniciales. 

Tabla No 2. Rangos de calificación Medición de Desempeño Municipal

Niveles	Bajo	Medio	Alto
Rangos	Menos de 45 puntos	Entre 45 y 55 puntos	Más de 55 puntos

Respecto a los municipios a evaluados ubicados en el Sur de Bolívar, la MDM mostró una tendencia hacia el nivel bajo en la mayoría de los municipios, estos fueron Morales, Arenal y San Pablo. Por otro lado, Cantagallo obtuvo una calificación en nivel medio y Simití y Santa Rosa del Sur en nivel alto. Respecto al componente de resultados, la MDM mostró rezagos en la cobertura de servicios públicos como elemento generalizado en los municipios de la subregión, frente a mayores avances en el campo de salud y educación, siendo Arenal y Simití los territorios con menores puntajes. 

En el componente de gestión una tendencia relevante en todos los municipios de la subregión fue el bajo desempeño en el subcomponente de movilización de recursos, lo que evidencia deficiencias en la capacidad de recaudo de estas entidades territoriales y sus limitaciones en el financiamiento de la inversión con recursos propios. 

Ahora bien, en cuanto al ajuste por el componente de resultados, los datos presentados por el Departamento Nacional de Planeación (2023) muestran similitudes con los obtenidos en la subregión del Sur de Bolívar. A nivel general, el subcomponente de servicios públicos es el que concentra los menores avances. Los municipios Pailitas, González, La Gloria, Curumaní, Tamalameque, Gamarra, San Alberto y San Martín se ubicaron debajo de la media de sus grupos a nivel nacional. Así mismo, se presentaron resultados deficientes en cobertura y calidad de la educación en La Gloría, González, Pailitas, San Alberto y San Martín. Los demás municipios, aunque se ubicaron por encima del promedio, obtuvieron puntajes bajos que dan cuenta de los desafíos existentes en materia educativa. Por último, en la mayoría de los municipios del Sur del Cesar la cobertura en salud fue uno de los subcomponentes con mejores resultados, excepto en los municipios de Tamalameque y La Gloria. 

En los municipios a analizar del departamento de La Guajira, a diferencia de los segmentos territoriales analizados, ninguno obtuvo nivel alto en la MDM de la vigencia de 2022. De los cinco municipios, Villanueva, Maicao y Barrancas se ubicaron en nivel bajo y El Molino y Fonseca en nivel medio.

Respecto al componente de resultados del MDM, los cinco municipios analizados presentaron puntajes cercanos para la vigencia de 2022 (ver Tabla No 1). La medición mostró enormes desafíos en el campo de la cobertura de los servicios públicos, incluyendo en este aspecto la penetración de la banda ancha, alcantarillado, acueducto y energía eléctrica. De igual modo, los indicadores de calidad de la educación, correspondientes a los puntajes de las Pruebas Saber 11, mostraron resultados deficientes y ampliamente rezagados del promedio. 

*Para el DNP, las dotaciones iniciales se definen como aquellas condiciones de los municipios que definen sus competencias de gestión en la provisión de bienes y servicios, incluyendo los recursos tributarios con los que cuenta el gobierno local. El nivel de dotaciones iniciales determina el alcance de la gestión de los mandatarios locales, y las posibilidades de cambio en el bienestar de la comunidad (Departamento Nacional de Planeación, 2022).

A manera de conclusión

En definitiva, la MDM del 2022 evidenció amplios retos de administración pública para los municipios del Sur de Bolívar, Sur del Cesar y La Guajira. Lo anterior en temas comunes a las tres regiones como la captación de recursos, el recaudo y la dependencia de las administraciones municipales a las transferencias nacionales por concepto de regalías y del Sistema General de Participaciones.

Este panorama da indicios de profundos desafíos ante la eventual territorialización de la paz total y en la implementación de acuerdos con ELN, dado que se encuentran limitaciones de capacidades de gestión administrativa y de recursos para abanderar desde los municipios descritos una política de paz; además de las complejas realidades en indicadores socioeconómicos que ya afrontan las administraciones municipales con estos limitados recursos, como lo evidenció el componente de resultados de la MDM. 

Estos componentes resultan fundamentales ante la implementación de la paz total al considerar las capacidades técnicas para el manejo de recursos requeridas en los gobiernos locales y su competencia para la gestión territorial.  

Las negociaciones y la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo insurgente, abre una nueva ventana de oportunidad para construir y consolidar un Estado sin violencias armadas, pero también con capacidades institucionales en sus administraciones subnacionales, permitiéndoles formular respuestas de política pública a las problemáticas de la población colombiana, pero en especial, en los sures de los departamentos del Cesar y Bolívar, y en el departamento de La Guajira.

Lea la segunda parte de esta columna aquí: “Paz con el ELN: Capacidades administrativas en el Caribe colombiano. Parte 2“.

De estos autores también puede leer: “Las administraciones locales deben estar dentro de la paz total” y “El arraigo del ELN en los sures de Bolívar y Cesar: desafíos para la paz total“.